机构编制工作作为上层建筑的重要组成部分，在党和国家事业发展中发挥着越来越重要的体制和机制保障作用。机构编制工作的生命力，体现在它对经济社会发展的适应性、服务性和随着中国特色社会主义事业的不断发展而与时俱进的创新品质上。研究新形势下的机构编制工作，不仅是经济社会不断发展的客观需要，也是机构编制工作更好地适应新任务要求的自身需要。
新形势下机构编制工作的历史定位和历史使命
研究新形势下的机构编制工作，首先要确定新形势下机构编制工作的历史定位。所谓新形势，就是我们目前面临的新阶段的历史特征。胡锦涛总书记在十六届五中全会的讲话中把新阶段的历史特征概括为十个方面，即社会主义市场经济体制、经济增长、农业和农村经济发展、科技事业、人民生活水平、区域城乡经济社会的协调发展、对外开放、社会主义民主政治、社会结构和社会组织形式、社会稳定与和谐。十六届六中全会提出新形势的特点是“四个深刻”和“两个前所未有”，即经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化；面临的发展机遇前所未有，面对的挑战也前所未有。这一概括和胡锦涛总书记讲的十个方面是一致的。在新的形势面前，机构编制工作也同样是机遇和挑战前所未有，机遇难得，挑战空前。机遇难得，是因为全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、提高党的执政能力建设需要的体制机制创新，确保全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设宏伟目标需要的体制机制保障，为机构编制工作创设了发挥作用的广阔空间和客观条件。挑战空前，是因为改革开放发展到今天，面临的矛盾和问题更加复杂、更加深入、更加艰巨，可持续发展的压力增大，自主创新的能力亟待提高，统筹兼顾各方面利益的难度加大，发展不平衡的问题亟待解决，发展社会主义民主政治和先进文化的要求更高，统筹国内发展和对外开放的任务更为艰巨，使机构编制工作的难度随之增大，任务更加艰巨，责任更加重大，在机遇和挑战面前，机构编制工作必不可少，它更加成为党科学执政、民主执政、依法执政的重要资源，成为党和国家事业发展的重要保障，成为进一步全面深化改革和提高对外开放水平的关键；机构编制工作大有作为，它可以在更多领域内、更高层次上、更大范围里发挥推动经济社会不断发展的不可替代的保障作用；机构编制工作必须创新，站在全局和未来的高度，用发展的眼光、全新的视野、创新的思维、科学的方式，与经济社会同步前进。“有用”才能“有为”，“有为”才能“有位”，“有位”才能更加“有为”。在新的形势面前，机构编制工作要抓住机遇、迎接挑战、不畏艰难、不辱使命，切实履行职责，充分发挥作用，创造新的业绩。这就是机构编制工作的历史定位。基于这种历史定位，机构编制工作在新的形势的历史使命是：
一、为落实科学发展观提供体制机制保障。科学发展观是指导新时期各项工作的根本方针，它进一步指明了新世纪新阶段我国现代化建设的发展道路、发展模式和发展战略，进一步明确了我国需要发展、为什么发展和怎样发展的重大问题。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，实质是实现经济社会又好又快发展。机构编制工作要始终把为落实科学发展观提供体制机制支持作为第一位的任务。科学发展观坚持以经济建设为中心，机构编制工作要关注经济形势、经济全局、经济发展趋势和发展中出现的问题，通过机构改革和机构调整保障经济的平稳健康持续和又好又快发展；科学发展观强调统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，机构编制工作要通过深化改革和日常管理，推动和实现五个统筹，实现经济社会各构成要素的良性互动，实现东中西部的互相促进，在统筹协调中求发展，在发展中促进统筹协调；科学发展观把促进社会全面进步作为内在要求，机构编制工作要关注目前仍然存在的“一头重、一头轻”及“一条腿长、一条腿短”状况，不断就社会全面进步中涉及的体制机制问题提出意见、建议和解决办法，促进我国经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。不管是拟订改革方案、做部门“三定”、确定编制规模、调整部门之间的职责分工和事权划分，都要坚持以人为本，坚持五个统筹，坚持全面协调可持续发展，坚持社会全面进步。要用科学发展观的要求全面审视机构编制工作，既以科学发展观为统领，又促进科学发展观的贯彻落实。当前，要把注意力放在解决制约经济发展、妨碍经济增长方式根本转变的体制机制问题上，放在解决包括科技、教育、文化、卫生等社会事业和社会就业、社会保障、社会公正、社会秩序、社会管理在内的社会发展的体制机制问题上，放在解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题涉及的体制机制问题上。
二、为构建社会主义和谐社会提供体制机制保障。构建社会主义和谐社会，是在科学发展观指导下全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的一项重大战略任务。社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会，使中国特色社会主义事业的总体布局由经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。如何使四位一体更好地协调和发展，使物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会相互促进、协同发展，需要机构编制工作在体制设计、机构设置和编制布局上总体规划、通盘考虑；如何始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作的出发点和落脚点，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，需要机构编制工作紧紧抓住不和谐、不协调、群众意见大的热点难点问题，解决好其后面的体制机制因素。按照这些要求，当前机构编制工作在构建社会主义和谐社会方面需要抓的重点工作有：坚持发展这个党执政兴国的第一要务，进一步健全保障经济又好又快发展的体制机制，推动经济结构调整和经济增长方式的转变；坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，发展社会主义民主，以解决制约司法公正和人民群众反映强烈的问题为重点推进司法体制改革；按照建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，整合社会管理资源，创新社会管理机制，完善社会管理体系；强化政府的社会管理和公共服务职能，维护社会公平和正义，健全突发事件应急机制，重视安全生产和公共安全，为社会提供更加优质的公共产品和高效的公共服务；围绕当前我国的突出社会矛盾和人民内部矛盾多发性、多样性的特点，完善矛盾调处体制机制；研究基层特别是城市社区和农村乡镇建设，建立健全社区领导体制、工作机制和服务体制，转变乡镇职能和按职能合理确定乡镇机构和财政供养人员规模，巩固党在基层的群众基础和政权基础。在具体工作上，要注意解决文化、教育、医疗卫生、劳动保障、应急管理、食品安全监管、土地督察、环境监管、安全生产监管、公用事业管理等重点领域的体制机制问题。
三、为发展社会主义市场经济提供体制机制保证。我国社会主义市场经济已经初步建立，但还需要继续完善和不断发展。社会主义市场经济的不断发展，有许多新的问题需要机构编制工作从体制机制上进行研究和给予保证，国家“十一五”规划中，对未来五年国民经济和社会发展提出了指导方针、奋斗目标、主要任务和重大举措，其中也提出了市场经济发展中需要关注解决的主要矛盾和问题。比如，深化投资、财税和金融体制改革，进一步转变调控职能，完善调控方式，增强调控的预见性、针对性；按照走新型工业化道路，建设资源节约型和环境友好型社会的要求，推动产业结构优化升级，加快发展先进制造业，加强能源领域的宏观管理，发展循环经济，保护环境；推进现代市场体系建设，大力发展现代物流业，发展各类要素市场，规范市场秩序；随着信息化的不断推进，加强和完善电信网、互联网、广电网和邮政的有效监管，提高市场综合效应；加快科技创新和跨越，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术体制；促进区域协调发展，健全区域互动机制，形成共同发展格局；推进就业、社保、住房、教育、医疗、环保和安全等涉及民生领域的建设和发展，促进社会和谐。所有这些，都与转变职能、理顺关系、完善组织结构密切相关，都对机构编制工作提出了新的课题和服务目标。机构编制工作应该尽早研究，广泛论证，适时提出意见和建议，以保证我国市场经济的健康稳步发展。
四、为党的执政地位的巩固和执政能力的提高提供体制机制保障。中国共产党的执政地位是历史的必然和人民的选择，党的执政能力需要不断适应党的任务的要求进一步提高，机构编制是党的重要的执政资源，机构编制工作的任务之一就是通过机构改革和机构编制管理巩固党在国家事业中的领导核心地位，保证党有效地“总揽全局、协调各方”，保证党的意志实际上是人民的意志变为国家的意志。为此，机构编制工作要研究党领导经济工作的体制机制和方式，从体制上保证党对社会主义市场经济的有效驾驭和坚强领导；从体制上不断完善能够充分发展社会主义民主政治的有效形式，推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化；贯彻依法治国基本方略，从体制上保证党的路线方针政策的贯彻实施和法治国家目标的实现；健全推进决策科学化、民主化的体制保障，完善对权力制约和监督的机制；还要深入研究共产党执政与人大、政府、政协和群众团体以及社会等各方面的相互关系涉及到的机构编制问题。
新形势下机构编制工作的重点和着力点
机构编制工作的基本任务是：推进行政管理体制改革和机构改革；对各项改革中涉及的机构编制问题提出意见和建议，并参与落实；研究各部门的职能配置、机构设置、编制核定以及部门之间的职责分工；负责机构编制的日常管理。这些基本任务，新的历史时期一项不能少，要一如既往地继续做好。根据新的历史时期的特征和要求，下面五个问题应该作为机构编制工作的重点着力做好。
一、从全局和整体上思考和筹划机构改革工作。机构改革是机构编制工作的重点，没有按照精简、统一、效能原则相对集中进行的机构改革，就没有今天我国总体行政框架和机构设置与它所承担的任务基本适应的良好局面。改革开放以来进行的五次大的机构改革，都是根据当时经济社会的发展要求针对机构不适应的主要问题集中进行的。每一次集中的机构改革，都在原有基础上进一步完善了上层建筑，使上层建筑适应了当时经济基础的需要，给经济社会发展注入了新的活力；每一次集中的机构改革，都不是对上次改革的重复和复制，而是在更高层次上的创新和飞跃。相对集中的机构改革的这种特殊功能，使得机构改革成为始终伴随经济社会发展的一项长期工作，成为党和国家改善上层建筑使其更好地适应经济基础的重要手段。一次机构改革结束后经过一段时间的运行，出现新的不适应，又开始考虑、筹划、研究、启动新一轮的机构改革，这就是改革开放近30年来我们走过的机构改革之路。正是这一历史经验，十六届四中全会提出加强行政管理体制改革的总体研究，要求对以往的机构改革进行总结反思，更加从总体上思考和筹划机构改革，不断把机构改革推向前去。筹划和推进机构改革，要把握好三点：一是整体性。机构改革是全方位、大范围的全面改革，既涉及经济基础也涉及上层建筑，既涉及经济体制也涉及政治体制、文化体制、社会体制。从政权框架的横向上看，有党的机关、人大机关、政府机关、政协机关的机构改革；从纵向看，有中央、省、市、县、乡等不同层级的机构改革。研究和筹划机构改革，要考虑我国经济社会各方面的要求，考虑政权的整体架构和相互关系，考虑我国政权各层级的情况，统筹兼顾，通盘规划、整体设计、全面实施。二是统筹性。机构改革贯穿于建设小康社会、推进建设中国特色社会主义事业的全过程。要根据党和国家经济社会发展的中长期规划，研究与其配套的机构改革的长远目标；从发展全局和趋势出发，谋划机构改革与其他改革、整个改革与不同领域不同层面改革的相互统一和协调。从而，使机构改革既有长远目标又有近期目的，既有长期规划又有短期计划，既有整体设计又有单项安排，以便横向上整体推动，纵向上步步深入。三是配套性。机构改革是系统工程，核心是定职能，重点是机构的整合和优化，难点是改革中人员的分流和去向。改革的目标一旦确定，改革的步骤、方法、政策、措施必须配套。既要从改革必要性、紧迫性上考虑，又要从改革可能性和可行性出发，实现改革的力度与发展的速度、社会可承受的程度相统一；既要重视改革的整个过程，又要重视过程中的每一个环节，还要兼顾环节的各个方面，做到步步衔接、环环相扣、错落有致、积极稳妥；既要把改革作为一个过程来做，又要注意其阶段性、层次性，改革措施的实施要分清轻重缓急，有的一步到位，有的几步到位，条件和时机不成熟的暂缓到位；改革还要有各项政策作支撑，使遇到的问题都能从政策上得到回答和解决。从而保证改革中人心不散、工作不断、秩序不乱、国有资产不流失。
二、科学界定、协调和划分部门的职责。职能配置是机构编制工作内容的主要要素，是设置机构和核定编制的基本依据。机构编制部门日常最大量的工作，是研究部门的职责，研究改革开放和经济社会发展中出现的新问题涉及的部门职责确定，研究部门在履行职责中的分工和配合。社会主义市场经济条件下的政府职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这十六个字，是就政府总体职能而言，具体政府各个部门做什么，需要通过“三定”和其他行政法规以及法规性文件来规定。这种规定具有法定性、权威性和指令性，是部门履行职责的依据。职责一旦规定，需要相对稳定，不能随意变更。但由于我们处在大变革的动态发展中，新矛盾、新问题不断出现，部门履行职责中的新情况也经常发生，这就决定了职责配置后不能一劳永逸，要追踪职能的履行轨迹，了解职能履行情况，研究新问题出现后的职能划分，不断界定、协调和划分部门的职责分工。界定、协调和划分，要坚持一件事情由一个部门负责或牵头负责、转变政府职能、提高工作效率的原则。在具体工作中，要做好三件事：（1）在实施中明晰地界定部门的职能。按理说部门的职能在“三定”规定中已经给予了明确，照办就是了，实际不尽然。部门在履职中由于固有的思维走势、工作方式以及要充分发挥作用、体现自身工作价值的主观愿望，要么自觉不自觉地沿袭过去的习惯做法，把一些本该交给市场和社会的职能或已经交给市场和社会的职能又拿回来；要么用自己的理解对“三定”中的职能进行诠释，扩大内涵和外延，在工作中超出职责行事，导致越位、错位现象发生。对部门“三定”规定的解释权在机构编制部门，机构编制部门要经常与有关部门一起认真研究“三定”规定中的职能配置，协助部门完整准确地理解和实践这些职能。（2）对新出现的问题尽快确定负责部门。经济社会发展中出现的新问题由于在制定部门“三定”部门“三定”规定时还没有显现，“三定”规定不可能确定具体的负责部门。这些新问题，有的出现在一个领域，有的则跨几个领域。上次机构改革到现在，对这些新问题的研究和明确履职部门的工作一直没有停止，如食品（农产品）安全、网络和信息安全、海洋管理、机动车管理、境外就业和对外劳务合作、外来有害生物管理等。政府全面履行职能，就包括对新出现的问题尽快明确主管部门。机构编制部门要及时研究这些新问题，在广泛听取意见的基础上提出分工建议，以避免留下政府履行职能的“空白”。（3）协调好不同部门在负责同一个问题上的职责划分。对同一个问题，有时需要多个部门来管，但每个部门管理的任务不同。比如网络管理，就有十多个部门，每个部门在管理中履行不同的职责。再比如食品安全，农业部门管产地，质检部门管生产和加工环节，工商部门管市场，卫生部门管防疫和餐饮，食品药品监管部门负责综合协调以及查处重大问题。只有划清各部门在同一个问题上的不同职责和履行不同职责时的衔接方式，才能避免多头管理、交叉管理、重复管理。目前，部门职责方面还有不少重叠和交叉的情况，如发展改革部门与商务部门在外商投资管理、境外投资管理方面，农业部门与林业部门在动植物管理（干果、水果、木本、草本、水生、陆生）方面，建设部门与交通部门在出租车管理方面，财政部门与审计部门在财政审计监督方面，海洋、农业、交通、海关、法方面，等等。对部门在这些方面的职责划分，需要加大协调力度，加快协调步伐，尽快把事权划清。界定、协调和划分部门的职责，目的是促使政府体制协调、运转顺畅、管理有序，保证政府认真负责地用权、准确完整地用权、正确有效地用权，提高政府的执行力和公信力。为了把界定、协调和划分工作做好，机构编制部门对政府方方面面的工作都要十分熟悉，对各部门的职责都要了如指掌，对新情况新问题都要研究透彻，以取得正确的发言权。
三、适应经济社会发展需要适时调整和优化机构编制。在两次相对集中的机构改革之间，为适应经济社会发展中的新情况，对机构进行适时的调整和优化是必要的。这种调整和优化尽管是个别的局部的，但它同集中进行的机构改革相辅相承、相得益彰。毫无疑问，每一次相对集中的机构改革后要稳定一段时间，不能频繁的变动，因为机构改革方案是在反复调查研究基础上慎重做出的决策，它与实践的结合和磨合还有一个过程。通过集中改革，原有机构进行了调整和优化，新设了一些机构，调整了一些机构，新机构运行优势明显。但两次大的机构改革之间，经济社会的变化不会停止。这种变化既是对集中的机构改革成果的检验，也对改革后续工作提出新的要求。经过一段时间运行，针对方案在与实践的碰撞中逐渐暴露出的新矛盾、新问题，对机构编制进行适时调整是需要的。调整要把握下述原则：小改不是大改，个别改不是整体改，往好里改不是往回里改；重点是新机构在运行中不适应的地方和发展中暴露出来的新矛盾、新问题，不是全盘打乱另来；调整应严格控制在机构改革时确定的范围和限额内，不能突破原有的机构限额和编制数量。机构编制部门在每一次机构改革后，都要不断追踪新机构的运行情况，推动新机构尽快与实际接轨和衔接，缩短磨合期，同时对运行中出现的新问题进行深入的思考和细致的研究，提出有针对性的意见和建议。
四、通盘研究和管理行政机构与事业机构。行政机构履行行政管理职能，事业机构通过举办各种公益性事业为社会服务。研究行政机构离不开对事业机构的通盘考虑，研究事业机构也要和行政机构紧密相联。相对于行政机构改革，事业机构的改革比较滞后。事业单位目前存在的主要问题有：（1）事业单位功能定位不清，政事不分，事企不分。有些事业单位承担了本应由行政机关承担的职能，但却缺乏必要的监管手段对其约束；有些事业单位附属于行政机构，享受着优惠政策，却偏离了公益目标，主要从事生产经营活动，单纯追求经济利益；有些事业单位机构臃肿，占用的财政资金很大程度用在养人上，加重了财政负担，也影响了政府提供基本公共服务的能力。（2）事业单位布局和结构不合理，公共产品供给总量不足。在教育、医疗卫生、社会保障等领域，服务体系不健全，有限的公共服务资源分配不均衡，“上学难”、“上学贵”，“看病难”、“看病贵”等问题仍然存在。（3）事业单位管理体制和运行机制不顺，相关制度不配套。多数事业单位的法人治理结构不健全，用人机制不灵活，分配制度不规范，资金使用效率不高，社会保障等配套改革跟不上。从根本上解决事业单位存在的上述问题，必须与行政管理体制改革和行政机构管理相协调，在更大范围内、更深层次上稳步推进事业单位改革。改革的基本思路是，对不同事业单位按照行政性、公益性和经营性进行分类，确定每一类事业单位的改革取向：履行行政职能的事业单位在理顺职责的基础上纳入行政序列；公益性事业单位做大做强，逐步建立基础优先、门类齐全、区域均衡、体现公平的公益服务体系；经营性事业单位转企改制，“扶上马送一程”，实行一段时间的优惠政策，促使其尽快进入市场。通过改革，建立起公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位体制和运行机制。近几年，与行政机构改革相协调，党和国家不断推进事业单位改革，在科技、教育、地质勘探等事业单位改革的基础上目前正在进行文化、卫生等领域的事业单位改革，不少地方还进行了其他领域事业单位改革试点。但从总体上看，我国事业单位改革特别是机关和部门所属事业单位改革的任务还很重。
五、继续推动政府职能的转变和全面履行。转变政府职能，是历次机构改革的重点和关键。经过几次大的改革，政府职能错位、缺位、越位、不到位的问题有所改善。但是，机构改革和政府职能的转变又往往不同步，职能的履行总是滞后于职能的划定。一次机构改革的结束不等于政府职能转变己经到位，要在机构改革后把推进政府职能转变作为改革任务继续完成。毫无疑问，转变政府职能主要靠政府部门自身，但机构编制部门在这方面有发挥作用的责任和空间。当前，机构编制部门在这方面起码可以做四件事；第一，继续推进“三个分开”。坚持政企分开、政资分开、政事分开，把该由市场、企业、社会和其他组织管的事，坚决交出去；对不该政府管的事，坚决不去管；凡本该政府管的事，坚决管住管好，使政府当为必为、不该为不去为、有所为有所不为。坚持“三个分开”，还要推进政府转变履职方式，改进履职手段，创新管理手段，提高行政效率，降低行政成本，以形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。第二，积极参与行政审批制度改革。行政审批制度改革是转变政府职能的突破口。近年来，国务院和各级政府大力推进行政审批制度改革，国务院各部门先后分3批取消和调整了1795项行政审批事项，使多头审批、多次审批、交叉审批、重复审批的情况得到改善。但是，政府部门审批事项仍然偏多、审批手续仍然复杂、审批成本仍然过高的情况还存在。一些本来可以交给市场的审批事项，继续握在部门手上；确实要保留的事项，仍然沿袭以往的方式和旧的程序进行审批；个别审批事项的手续更加繁琐，备案有时比审批拖的时间还长；一些地方建立的政务大厅，初衷是集中审批、减少程序、增加透明、减轻群众负担，但有的变成了窗口“接活”，拿回单位审批，手续仍未减少。《行政许可法》的颁布，本来是要规范和减少行政审批，但在一些地方和部门没有得到很好的贯彻。进一步减少审批事项的任务还很重。机构编制部门要按照《行政许可法》，从部门职能上分析部门应该行使哪些审批，现有的审批事项哪些要取消，需要审批的应在方式上如何改进，积极提出意见和建议。第三，推动政府社会管理和公共服务职能的强化。转变政府职能，减法为主，加法也做。目前，政府“越位”和“缺位”同时存在。越位，就是仍然管了一些不该管、管不了、管不好的事；缺位，就是该管的没有管或没有管好，特别是社会管理和公共服务的职能履行不到位。为此，必须强化政府的社会管理和公共服务职能，规范社会组织，协调社会事务，解决社会矛盾，主持社会正义，保证社会公道，维护社会秩序，发展社会就业，提供社会保障，建设服务型政府。机构编制部门要研究政府履行社会管理和公共服务职能的体制保障和机构编制的合理配置。第四，坚持责任与权力挂钩，权责一致。履权必尽责，滥权必问责，权责必对称，有多少权负多少责，有多大权负多大责，这是市场经济对政府权力的要天经地义的公理。多年来，我们注意政府的职能配置，忽略与此相联系的责任划分；一些部门重视权力的行使，不考虑行使的结果和应负的责任；由于责任追究制的失缺和追究乏力，使得一些部门履职时不计后果，只有在赋予部门权力的同时赋予相应的责任，才能使部门慎重履职，恰当用权。确定和调整政府各部门的职能分工，一定要坚持权力与责任挂钩，权力与利益脱钩，明确职能的同时明确其应承担的责任，使政府部门在用权时想到责任，对用权负责，对用权的后果负责，并通过建立和完善“问责制”，真正做到用权受监督，滥权受追究。有同志提出今后要把对部门的“三定”改为“四定”，增加定责任的内容，非常必要。
新形势下机构编制工作方式的创新
机构编制的工作方式服从和服务于机构编制工作的内容。形势的发展和任务的变化，要求机构编制的工作方式方法不断创新。创新是在继承已有经验基础上的“扬弃”，是优良传统与新鲜做法的统一。机构编制工作在多年实践中形成了一整套机制、方式和方法，如 “统一领导、分级管理”的管理体制，“一支笔审批”的规定，行政编制与事业编制的分类管理，编制与财政、人事的综合约束机制等，都需要继续坚持，在坚持中发展。同时，要根据新形势新任务，探索新路子，开辟新途径，创造新办法。机构编制工作方式创新，目前可在以下四个方面作些探索：
一、从注重微观事项到既注重微观事项又注重宏观统筹。机构编制部门的大量工作是对机构编制具体事项即微观事项的管理。这种微观细到增减一个机构、增减一名编制、增减一名领导职数、增减一项具体职责、更改一个机构名称。正是这样一个个具体的微观事项，构成了机构编制日常工作的基本内容。对每一个具体事项，机构编制部门都要责无旁贷、一丝不苟地办好管好。但仅此还不够，还要在管好具体事项的同时，注意机构编制宏观的统筹，特别是总量、标准和政策的研究与管理。总量是指机构编制的总体规模和内部结构。在综合分析各方面因素的基础上，合理确定一定时期内的行政机构大盘子和行政编制总数、事业编制规模，并相应建立控制总量的动态调整机制，这就使机构编制工件有了科学参照。在国家层面上，可以结合人口、经济总量、财政承受能力等因素，确定编制总量的综合指标休系，并根据经济发展和政府财政状况以及各方面履行职责的需要对编制总量进行适时监控分析，确定在一定时期内行政编制总量的调整幅度，建立动态增减机制。在地方各级之间的层级上，由中央把行政编制具体数额和事业编制控制总量下达到省一级，由省根据各地市情况逐级下达，并在总量不突破的情况下按程序适时调整。管标准主要是针对人员编制的核定随意性大提出来的。如果能够根据不同行业、不同性质、不同层次、不同类型单位的实际情况制定具体的编制标准，用标准核定编制，就能提高编制决策的科学性、编制管理的统一性和编制纪律的严肃性。目前，我们已经有了中小学教师编制标准、城市社区卫生服务机构编制标准和监狱干警编制标准，其他方面的标准还需要进一步制定和完善。政策是机构编制工作的生命，政策的指导和引导带有根本性和及时性。近几年来，党中央、国务院和中央编委多次下发文件，不断用政策来指导全国的机构编制工作，取得了明显效果。2001年地方机构改革中，中央只对省市县机构设置做了数额限定，在这些数额内设哪些机构，完全由地方根据自已的实际自行确定，不搞“上下对口”、不搞“一刀切”。这一政策，给地方机构改革留下了结合实际灵活掌握的空间，起到了指导作用。从
二、从注重机构改革到既注重机构改革又注重日常管理。每次机构改革中，我们都要给新设部门和职能调整部门做“三定”。“三定”是对部门职能、机构和编制的集中管理，“三定”规定下发后的日常管理是集中管理的延续。日常管理主要做三件事：（1）协调职责。各部门在依据“三定”规定履行职责过程中，会遇到一些结合部、交叉点的关系处理问题，甚至会出现与别的部门之间的职责重叠和交叉。这些交叉，有的可能是因为“三定”规定中的有些表述过于原则和笼统不好掌握，但大多数是运行过程中出现的问题，需要及时进行协调，划清部门职责分工以及分工之间的衔接，这是机构编制部门日常管理的第一位工作，必须切实做好。（2）内设机构和编制的局部调整。在总的机构编制数保持不变的情况下，对部门的内设机构和编制做一些加减法是正常的，也适应了形势发展和任务变化的需要。职责减了，相应的机构和编制应该减下来；任务加了，应该促进部门在不增加编制的前提下尽可能进行内部调剂。搞好机构编制的动态调整，是促进机构编制优化的实际步骤，也是机构编制工作服从和服务于经济社会发展需要的实际要求。（3）严格控制。管理要严，控制为主，这是机构编制工作的性质和管理实际决定的。机关工作人员积极性的高涨、某些方面工作任务的增加和要求的提高，以及多出政绩的欲望加上现阶段还难以消除的部门利益，使得一些部门和单位对机构和编制的增加具有强烈的扩张欲，正是这种扩张欲，导致这些部门和单位总感到人手少、编制缺，总希望通过各种渠道增设机构和增加编制。因此，管理机构编制的重点在严格控制。中办、国办近几年就机构编制管理下发的几个文件，都对严格控制作出了明确的规定。日常管理中，机构编制部门主要是要控制编制的增长。原则有：职能缩减同时削减编制，任务增加提倡内部调剂解决，事业编制不得与行政编制混用，尽量用自然减员补充机关人手不足，层级之间的编制原则上不相互划转，鼓励政法系统精简机关充实一线和基层。
三、从注重改革的整体推动到既注重改革的整体推动又注重改革的单项分步推动。我国的机构改革，大体有两种形式：一是全面的机构改革，即从上到下层层进行的大范围、全方位的改革；一是根据形势和任务的需要以及改革条件的成熟程度进行的某一个系统、领域的改革。前面说过，改革开放以来，全面的机构改革进行过五次，但某一系统、某一领域的改革却在不断地交错进行。投融资体制、金融体制、财税体制、教育体制、科技体制、民航体制、邮政体制、交通体制、农村改革等等，这些分系统的单项改革一直没有停止。它是全面改革的继续，又往往和机构编制调整连在一起。机构编制工作不仅要重视每一次全面的、整体的机构改革，而且要重视每一个系统、每一个领域改革中涉及的机构编制问题。目前，这些单项的改革在许多领域进行，我们要重点关注这几个领域：（1）文化领域。重点是政企分开、事企分开，事业做强，企业搞活。转变文化部门管理事业单位的职能，将文化试点地区市（地）的新闻出版、文化和广播电视整合成一个机构；建立统一的执法队伍；文化事业中公益性的由政府管理，给予财政支持，能够转企的进入市场，给予优惠政策。（2）卫生领域。城市社区卫生改革主要是构建以社区卫生服务为基础、社区卫生服务机构与医疗和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市卫生服务体系；新型农村合作医疗逐步建立由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集休和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度；同时，对医疗卫生服务机构进行整合。（3）教育领域，实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育体制，把由农民办教育变为县以上政府办教育；制定和落实城镇和农村中小学教职工编制标准；调整中小学布局结构。（4）科技领域。主要进行科研事业单位的改革，启动社会公益类科研院所分类改革。（5）配合农村综合改革，进行乡镇机构改革试点。转变乡镇政府职能，综合设置党政机构，整合事业站所，完善分流政策，严格控制乡镇机构编制和实有人员，保住社会稳定和五年内乡镇机构财政供养人员只减不增两条底线。这些分系统进行的改革，都涉及职能、机构和编制问题，机构编制部门都要紧密配合、积极参与，做好应该做的工作。
四、从注重事前审批到既注重事前审批又注重事后监督。重事前审批，轻事后监督，是党政机关长期存在的一个问题，机构编制部门也不例外。由于机构编制工作特殊的性质，机构编制的审批非常重要。别的审批事项可以削减或取消，机构编制事项的审批要在很长一个历史时期保留，并牢牢握在党委、政府和编委手上。正是由于多年来的严格审批，才确保了党和国家对机构编制总量的有效控制，避免了机构编制的过度膨胀，巩固了机构改革的成果。所以，审批这一关务必要把好。但审批之后如何落实，落实中有什么问题，有没有突破审批的机构数和编制数，同样不能忽视，要通过事后监督来解决。机构编制工作的事后监督，一是数额监督。严格监督各部门、各单位对机构编制部门下达的机构编制数是否有突破的情况，是否超限额设置机构，是否实有人员超过编制数。目前一些地方实行的人员编制实名制管理、空编进人卡、机构编制通知单等管理形式，确保了批准的机构和编制数的严肃性，可以进一步推广。二是协调监督。与人事、财政部门形成相互协调配合的综合监督机制，人员经费、考录调整人员均以机构编制部门批准的编制数为依据，不超编进人，不超编拨付经费。三是行政监督。与政府监察、审计部门配合，把机构编制纳入政府监管范围和审计范围，对执行编制纪律情况进行经常性地检查。四是纠错监督。监督中发现问题，及时纠正，对违法违规行为严肃查处，追究责任。五是评估监督。建立机构编制执行情况的评估制度，定期对职能履行情况和机构编制资源使用的效果进行评估，以此督促各部门切实执行“三定”规定，提高机构编制的使用效率。六是社会监督。句括媒体、群众的监督，设立“12310”举报电话鼓励社会各方面进行监督。 (中央编办副主任 王澜明 2007年5月)
