超编进人是指机关、事业单位擅自突破机构编制管理机关核定的编制限额增加工作人员，造成实际工作人员数额多于编制限额的行为。机关、事业单位工作人员承担依法履行公职、管理社会事务、提供公共服务等职能，其工资、福利和办公经费主要由国家财政负担。为控制机关、事业单位工作人员员额，减少财政支出，我国实行编制管理制度，由各级机构编制管理机关核定机关、事业单位的编制员额，机关、事业单位只能在规定的编制限额内录用、聘用、调配工作人员，其实有人员不得突破核定的编制数。
在实际工作中，由于对机构编制法规、政策执行不力，机构编制管理软约束以及个别领导干部违法乱纪等原因，目前一些地方和部门仍然存在超编进人的问题，个别县、乡基层单位超编进人的情况还比较严重。突破编制限额随意进人，核定的编制成为“一纸空文”，使近年来机构改革精简人员编制的成果付之东流。造成超编进人原因是多方面的，机构编制管理软约束，对违法违纪行为督查监管不力都是重要原因。为扭转这一局面，《暂行规定》明确将“擅自超过核定的编制使用工作人员或者改变编制使用范围”等八种机构编制方面的违法违纪行为列为机构编制监督检查的重点内容。
在实际工作中，超编进人存在多种情况。一是按照新进工作人员所使用编制的性质分类，可分为行政编制超编进人、事业编制超编进入、政法专项编制超编进人等。二是按照增加工作人员的途径分类。如果突破了规定的编制限额，机关、事业单位增加工作人员的每一种途径都可造成超编进人。按照《公务员法》、事业单位人员聘用制管理办法、干部调配工作规定等现行组织人事工作制度，机关超编进人途径主要有：超编录用人员、超编调任人员、超编转任人员、超编聘任人员，超编选调人员、超编安置军转干部、超编聘用人员等。事业单位超编进人途径主要有：超编聘用人员、超编调配人员、超编安置军转干部等。
超编进人具有较大的危害性，它主要体现在以下几个方面：（1）超编进人加重财政负担。机关、事业单位超编进人会造成财政供养人员无序膨胀，使财政开支捉襟见肘，加剧“吃饭”与“建设”的矛盾。在一些经济欠发达、财政收入较少的县，供养编内人员己是不小的负担。如果超编进人，就会形成“吃饭”与“建设”难以兼顾的情况。（2）超编进人造成人浮于事，效率低下。机构编制管理机关核定的人员编制是按照机关、事业单位正常开展工作的需要，根据一定标准进行科学测定的。超编进人造成人多事少的格局，增加单位内指挥、协调、沟通的难度，容易滋生推诿扯皮、办事拖拉、官僚主义等弊病，从而降低了单位工作效率。（3）超编进人造成社会负担。在一些严重超编的机关、事业单位，超编人员的工资、福利无法纳入正常的财政预算，为解决超编人员的“生计”，这些单位往往依仗手中的权力，向社会伸手，向企业伸手，向农民伸手，靠收费和罚款来养人，最终形成“收费养人、养人收费”的恶性循环，产生极为极坏的社会影响。（4）超编进人容易滋生不正之风和腐败现象。由于缺乏有效的监督机制和严格的管理办法，有些地区和部门超出编制限额，不按正常组织程序，不遵守人事规定，通过“批条子”等手段随意进人，导致以权谋私、权钱交易等腐败问题频频发生。一般来说，凡是超编严重的地方，也往往是不正之风和腐败现象盛行的地方。
从法理上看，超编进人的构成要件为：
1.主体。它主要分为两种情况：（1）地方各级人民政府。《暂行规定》第十七条规定，地方各级人民政府“超编制限额配备人员的”，“由上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（二）项的规定处理”。《暂行规定》首次将地方各级人民政府纳入机构编制管理机关监督检查的对象。（2）国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位。这又可以分两种情况：一是机关、事业单位自身超编进人。《暂行规定》第十八条规定，国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位“擅自超过核定的编制使用工作人员或改变编制使用范围的，由同级或者上级机构编制管理机关依据本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。二是组织、编制、人事、财政、劳动、公安等职能部门为机关、事业单位超编进人办理手续的。《暂行规定》第十八条规定，国务院和地方各级人民政府所属行政机构“为超编人员核拨经费或者办理录用、调任、社会保障等手续的”，“由同级或者上级机构编制管理机关按照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）（五）项的规定处理”。《通知》规定，“对超编进入的人员，组织（人事）部门不得办理录用，聘用（任）、调任手续、核定工资，财政部门不得纳入统发工资范围，公安等部门不得办理户口迁移等手续”。
2. 客体。是指受法律法规保护而被超编进人这一违法行为所侵犯的社会关系，即机关、事业单位必须在规定的编制限额内配备人员的权利义务关系。机构编制管理机关在依法核定了机关、事业单位的编制后，机关、事业单位有义务遵守机构编制管理机关核定的编制限额，同时也有在编制限额内配备工作人员的权利。超编进人实际上侵犯了这一法定的权利义务关系。
3. 主观方面。是指超编进人的主体具有违规的故意或过失，有一定的目的和动机。故意超编进人，对地方各级政府来说，是指明知有关单位的编制员额己满，却仍然要求该单位录用、聘用或调配工作人员的心理状态；对单位来说，故意超编进人主要是指机关、事业单位明知本单位的编制员额己经满员，却仍然主动争取录用、聘用、调配工作人员的心理状态；对有关职能部门来说，故意超编进人主要是指有关职能部门明知相关单位编制己经满员，却仍然办理相关手续的心理状态。过失超编进人，主要是指某单位的编制员额己满，却因过于自信或疏忽大意，而没有核实，在此情况下安排录用、聘用、调配工作人员的心理状态。
4. 客观方面。是指机关、事业单位实际上从事了擅自超编配备工作人员的行为，并造成了一定的后果。凡在编制满员的情况下，机关、事业单位实际上又录用、聘用、调配工作人员的行为，以及该行为造成的经济、政治、社会影响，都是超编进人的客观方面。
【相关法律法规和政策】
1.《中华人民共和国公务员法》第二十五条规定，“录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺”。
2.《中华人民共和国公务员法》第一百零一条规定，“对有下列违反本法规定情形的，由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限，区别不同情况，分别予以责令纠正或者宣布无效；对负有责任的领导人员和直接责任人员，根据情节轻重，给予批评教育或者处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。其中，所列第（一）项就是“不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升的”。
3.《地方条例》第六条规定，“依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。机构实有人员不得突破规定的编制”。
4.《地方条例》第二十六条规定，“有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分”。其中，所列行为第（四）项就是“超出编制限额调配财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的。
5.《暂行规定》第十七条规定，“地方各级人民政府在机构编制工作中有下列行为之一的，由上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（二）项的规定处理”。其中，所列行为第（三）项为“超编制限额配备人员的”。
6.《暂行规定》第十八条规定，“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中”，“擅自超过核定的编制使用工作人员或者改变编制使用范围的”，“由同级或上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。即：“（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（五）建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。“可以同时适用本规定第十六条第（四）项的规定”，即“（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费”。
7.《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发[2002]35号）规定，“机构编制部门核定人员编制的事业单位聘用人员，不得突破核定的编制数额”。
8.《人事部关于干部调配工作规定》（人调发[1991]4号）规定，“干部调配必须按照国家规定的编制员额和干部人数计划进行，保证干部在地区、行业、部门之间的合理分布及部门内的合理配置”。
一、W市超编录用人员案
【案情介绍】
原H省W市市委副书记、市长Y，2007年12月底调任P市X区区委副书记、区长。2007年11至12月，Y在即将调离之际，违反机构编制管理纪律，不按程序个人签批同意W市的10多家党政机关突击进人20余名，进人后市民政局、市旅游局等机关尚未满编，而市政府办、财政局、劳动局等机关的实有人员超编。
【处 理】
H省编办及时向省政府W副省长报送了有关情况的报告，并建议由省纪检监察、组织、人事、编制、财政等部门组成联合调查组进行专项查办。经联合调查组查实Y在调离前不按程序个人签批同意W市11家党政机关突击进人26名。H省纪委、省委组织部共同印发了有关案件的处理情况通报。通报指出，经P市委研究决定，对W市违规作出的录用决定予以纠正，同时给予Y党内严重警告处分，免去其P市X区委副书记职务，并建议P市X区人大依法免去其区长一职。
【分 析】
这是地方政府领导人以个人签批方式造成地方政府机关违规进人，并导致部分机关超编录用人员的典型案例。
1. 此案中Y的行为是违法违纪进人的行为。根据《公务员法》第二十一条规定，机关录用人员，特指录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。录用是公务员队伍的一条重要的“进口”。《公务员法》第二十一条明确录用主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员采用公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。市领导通过个人签批同意的方式使11家党政机关新录用了26名公务员，违背了录用公务员的正常组织程序，属于违反《公务员法》第二十一条规定的违法行为。
2. 此案中Y的行为造成了超编录用公务员的后果。《公务员法》第二十五条规定，“录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺”。《地方条例》第六条规定，“依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。机构实有人员不得突破规定的编制”。市政府办、财政局、劳动局等机关的行政编制已经满编，按照相关规定，己经不能再录用公务员。而市领导通过个人权威施加压力，使得这些机关在满编的情况下又录用了公务员，属于超编录用公务员。
3. 此案的违规主体是W市政府。《暂行规定》第十七条对“地方各级人民政府在机构编制工作中”，“超编制限额配备人员的”情况做了规定。此案中，市政府办、财政局、劳动局等机关违规录用公务员这一客观结果，并不是由这些机关通过自身行为积极主动的努力造成的，而是W市政府领导通过个人签批同意的方式造成的。W市政府领导个人签批同意的行为，是一种职务行为，其违规主体应为W市政府。
4. 此案处理的依据。（1）是纠正地方政府的不当行为。根据《暂行规定》第十七条规定，“地方各级人民政府在机构编制工作中”，“超编制限额配备人员的”，“由上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（二）项的规定处理”，即“（二）建议改正或者责令限期纠正”。（2）是依法追究责任人的责任。根据党纪，给予Y党内严重警告处分，免去其区委副书记职务；根据有关法律规定，依法免去其区长的行政职务。
二、P市文化局文化稽查支队超编聘用人员案
【案情介绍】
举报人向省编办反映，N省P市文化局文化稽查支队为事业单位，事业编制13名，实有人员13人。稽查支队队长L通过私人关系将另外6人入编，这造成文化稽查支队现有19人，超编6人。N省编办责成P市编办对此事进行查办。经查，认定以下事实：P市文化局文化稽查支队超编问题属实，文化稽查支队实有17人，超编4人，这4人为新进的大中专毕业生；这4人全部按正常程序办理了入编手续，不存在通过私人关系将超编人员入编的问题；P市文化局下属各事业单位存在混编、混岗现象。
【处 理】
对P市文化局文化稽查支队超编问题，P市编办作出如下处理：对P市文化局所属事业单位重新核定编制，精简人员。重新核编后，文化局下属5个单位编制总数由177名减为167名，精简5.6%。文化稽查支队超编的4名人员精简分流到其他事业单位。同时决定对全市事业单位的人员编制重新核定。在此基础上，实行“入编办理单”制度，先核编后进人。每年年底前对各县区和市直各单位的机构编制执行情况进行全面检查，把严格机构编制管理作为领导干部考核任用的一项重要内容和依据。对违反机构编制纪律的，进行严肃查处，并追究领导责任。
【分 析】
这是一起事业单位超编聘用人员的典型案例。
1. 此案中P市文化局文化稽查支队的行为已造成了超编聘用人员的后果。为推进事业单位用人制度改革，从20世纪90年代后期开始，我国在事业单位逐步推行聘用制。聘用制是一种不同于机关公务员制度和企业劳动用工制度的一种用工制度。《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发[2002]35号）对事业单位人员聘用制度进行了具体规定。该《通知》明确指出：“机构编制部门核定人员编制的事业单位聘用人员，不得突破核定的编制数额。”此案中P市文化局文化稽查支队核定事业编制13名，在已经满编的情况下，仍然新进大中专毕业生4名，并为这些人办理了入编手续和聘用手续，属于事业单位超编聘用人员的行为。
2. 此案的处理依据。《暂行规定》第十八条规定，“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中”，“擅自超过核定的编制使用工作人员或者改变编制使用范围的”，“由同级或上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。根据相关条款，市编办对其违法违纪行为进行了纠正。
3. 此案中，机构编制管理工作存在疏漏是造成事业单位超编聘用人员的原因之一。由于机构编制部门没有将编制落实到人头，市文化局下属各事业单位存在着混编使用问题，造成底数不清，编办无法掌握市化局文化稽查支队的满编情况，因此4人能够全部按正常程序办理入编手续。针对这一问题，市编办及时进行整改，主要做法是对全市事业单位的人员编制重新核定。在此基础上，实行“入编办理单”制度，先核编后进人。每年年底前对各县区和市直各单位的机构编制执行情况进行全面检查，把严格机构编制管理作为领导干部考核任用的一项重要内容和依据。对违反机构编制纪律的，进行严肃查处，并追究领导责任。
三、X市科技局超编调配人员案
【案情介绍】
副省级城市X市科技局机关有空余行政编制1名，且有一个副处长职数空缺。于是，市科技局凭空编记录向市人事局申请公开招录公务员1名。两个月之后，经过公务员招录程序，市科技局录用了1名中专毕业生，但录用后未到市编办办理入编手续。因此，空编记录仍然存在。与此同时，为了响应市委、市政府做大做强本市高新技术产业的号召，市科技局决定引进1名高新技术管理人才，以加强对本市高新技术产业的规划、引导和管理工作。于是，市科技局再次以空编记录向市委组织部提出申请，要求调配1名副处长，结果导致市科技局机关超编。
【处 理】
省编办接到举报后，责成X市编办进行调查处理。X市编办经过调查，确认市科技局行政编制超编的情况属实。根据有关法规和政策规定，X市编办建议市科技局改正超编调配人员的违法违纪行为。同时，X市编办向市编委会提交报告，建议出台政策，建立健全部门间的协调制约机制。
【分 析】
这是一起行政机关超编调配人员的典型案例。
1. 关于干部调配工作的有关规定。根据《人事部关于干部调配工作规定》（人调发[1991] 4号），人员调配工作主要是指各级人事部门在国家机关和事业、企业单位之间调动和配备干部。人员调配既包括公务员在不同国家机关之间的交流和转任，也包括国家机关和企事业单位之间的调任，以及企事业单位之间的调动。”《公务员法》己经对公务员在不同国家机关之间的“交流”和“转任”，以及企事业单位“调任”国家机关的情况做了明确规定，而企事业单位之间的调动，目前仍按照《人事部关于干部调配工作规定》（人调发[1991] 4号）有关规定执行。
2. 此案中X市科技局的行为是典型的超编调配人员的违法违纪行为。《人事部关于干部调配工作规定》（人调发[1991] 4号）规定，“干部调配必须按照国家规定的编制员额和干部人数计划进行，保证干部在地区、行业、部门之间的合理分布及部门内的合理配置”。《地方条例》第六条规定，“依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。机构实有人员不得突破规定的编制”。X市科技局钻部门之间缺乏协调制约机制的空子，超编调配工作人员，违反有关法规和政策的规定，符合超编调配人员的构成要件，是典型的超编进人。
3. 此案的处理。《暂行规定》第十八条规定，“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中”，“擅自超过核定的编制使用工作人员或者改变编制使用范围的”，“由同级或上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。据此，可以建议X市科技局改正超编调配人员的违法违纪行为。同时，在机构编制管理方面也要积极建立健全部门间的协调制约机制，以防止此类行为再次发生。
四、K省民政厅超编调任人员案
【案情介绍】
K省社会福利院是省民政厅的下属事业单位，Y系社会福利院的副院长。K省民政厅行政编制己满编，但副处长领导职数尚空缺1名。由于办公室人手紧张，省民政厅决定将省社会福利院副院长Y调任省民政厅办公室副主任。
【处 理】
K省编办对此案进行了调查。经查，情况基本属实。K省民政厅虽然副处长领导职数尚有1名空缺，但行政编制已满编。在此情况下，省民政厅将省社会福利院副院长Y调任省民政厅办公室副主任，造成超编进人。省编办作出处理决定，责令省民政厅限期纠正超编调任工作人员的违法违纪行为。省民政厅接受处理决定，在规定期限内撤销了Y调任省民政厅办公室副主任的任命，并将其调回原单位。
【分 析】
这是一起超编调任人员的典型案例。
1. 此案中K省民政厅的行为属于超编调任人员。《公务员法》第六十四条规定，“国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务”。调任是公务员队伍的另一个“入口”，接收调任者的机关必须有相应的职位空缺，并在国家规定的编制限额内进行，不能违背职位分类的要求，不能超编接收。此案中，省社会福利院副院长Y属事业单位工作人员，其调入省民政厅担任办公室副主任，属调任公务员。调任的前提是，省民政厅必须有相应的编制员额和职数空缺。此案中，省民政厅虽然副处长领导职数有空缺，但行政编制已满编。办公室副主任这一职位必须使用行政编制，省民政厅在行政编制己满编的情况下从事业单位调任人员到行政岗位的行为，构成了超编调任人员。
2. 处理依据。《暂行规定》第十八条规定，“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中”，“擅自超过核定的编制使用工作人员或者改变编制使用范围的”，“为超编人员核拨经费或者办理录用、调任、社会保障等手续的”，“由同级或上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。依据以上规定，K省编办可采取如下处理措施：通报批评；建议改正或责令限期纠正；予以纠正；建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
(摘自中央编办和江苏省编办合作编写的《机构编制违法违纪案例选编》)
